Le Carnegie Endowment for International Peace publie le bulletin de la réforme ukrainienne pour fournir une analyse rigoureuse, indépendante et factuelle de la portée ainsi que de la qualité des réformes en Ukraine. Carnegie travaille en collaboration avec une équipe d'experts indépendants établis en Ukraine. Ce septième bulletin porte sur la période d'avril à octobre 2017. Le projet est soutenu en partie par des subventions du Centre d'études internationales et d'Europe de l'Est (Zentrum für Osteuropa- und internationale Studien, ZOiS), ainsi que de l'Open Society Foundations.

Synthèse

La scène politique ukrainienne s'est caractérisée, au cours des six derniers mois, par les efforts déployés par le président Petro Porochenko pour consolider son pouvoir, en anticipation des prochaines élections présidentielles et parlementaires de 2019. Toutefois, son autorité se heurte à certaines réticences au Parlement et, plus manifestement, de la part de l'ancien président géorgien Mikheil Saakachvili ainsi que de ses partisans.

Les premiers signes de manœuvres politiques préélectorales ont déjà affecté le processus de réforme. Les réformes impliquant le « déminage » politique nécessaire – telles que la réforme de la justice, de la décentralisation et des régimes de retraite – ont été présentées à la Rada, le parlement ukrainien. Cependant, l'avancement global des réformes reste lent, et les retards à la Rada ont endigué la refonte du système des soins de santé récemment engagée. Les tensions entre l'Ukraine et l'Occident grimpent, principalement en raison de la réticence des dirigeants ukrainiens à lutter contre la corruption.

Les conflits dans la région du Donbass, dans l'est de l'Ukraine, ont également conservé leur impact négatif sur l'ensemble du pays et du processus de réforme. Le blocus des voies ferrées en janvier et l'appropriation des entreprises établies sur place ont entraîné une baisse de la croissance économique. La menace venue de Russie et l'approche des élections ukrainiennes de 2019 donnent à Kiev les arguments contre une stricte conditionnalité occidentale, mais ont également permis de rassembler l'appui matériel et rhétorique des États-Unis. Le fructueux placement de trois milliards d'euro-obligations sur les marchés internationaux permet également à Kiev de gagner du temps.

L'Union européenne (UE) a fait part de son impatience concernant la nécessité de la mise en œuvre des réformes, mais elle a tout de même autorisé les Ukrainiens à voyager sans visa à partir du mois de juin, et mis en application dans son intégralité l'accord d'association entre l'UE et l'Ukraine du 1er septembre.

Évolution politique : la tempête de septembre

Pendant l'été, M. Porochenko a cherché à renforcer les fondations de son pouvoir. Des tensions ont émergé entre le bloc politique du président Porochenko et son seul allié au Parlement, le Front populaire, leurs hommes politiques tentant déjà de se positionner pour les élections de 2019. Certains médias se sont rangés du côté de l'opposition, et des acteurs de la société civile ont protesté contre le harcèlement gouvernemental, tandis que les militants anti-corruption déclaraient que la nouvelle législation était conçue pour paralyser le contrôle sur les hauts fonctionnaires. Certaines critiques ont également dénoncé le fait que le Service de sécurité ukrainien (SBU) ait autant de puissance et ne soit soumis à aucune obligation de rendre des comptes. Le Service a été accusé de pratiques de corruption, notamment de contrebande de marchandises sur la voie ferrée bloquée de Donbass et d'extorsion de fonds des commerces.

À mois de deux ans des élections, la cote de popularité de M. Porochenko a chuté pour atteindre 17 %, avec un taux record de 75 % d'Ukrainiens désapprouvant son bilan. Toutefois, l'opposition ne rassemble pas beaucoup non plus et, selon un sondage de juin, plus de 80 % de la population considèrent que l'Ukraine est « dans le chaos ».

À la fin juillet, M. Porochenko a décidé de mettre à l'écart l'ancien président géorgien et gouverneur d'Odessa, Mikheil Saakachvili, autrefois son allié politique, mais qui est désormais un critique engagé contre l'échec de l'administration à mettre un terme à la corruption. M. Saakachvili a été déchu de ses droits civiques pour avoir prétendument fourni des informations incorrectes lors de sa demande de citoyenneté. Toutefois, cette décision s'est retournée contre le président, insufflant un nouvel élan en faveur de l'opposition. L'entrée par la force de M. Saakachvili en Ukraine le 10 septembre a dynamisé l'opposition, mais également laissé la forte impression que le président comme ses rivaux faisaient fi de la loi pour atteindre leurs propres objectifs politiques, au détriment de la légitimité internationale de l'Ukraine.

Cette affaire devrait avant tout profiter à l'ancienne Premier Ministre Ioulia Tymochenko, qui arrive en tête dans les sondages avec 13,5 % de soutien (suivie de près par M. Porochenko). Son agenda populiste mettant en avant le besoin de bien-être social, associé au message de lutte contre la corruption de M. Saakachvili, pousse M. Porochenko sur la défensive et ouvre la porte à d'autres candidats anti-establishment.

Cette dynamique politique est susceptible de persuader les autorités d'ignorer les conseils occidentaux en réduisant les mesures d'austérité et reportant les étapes controversées telles que la réforme du territoire. Le président ne promeut plus les réformes aussi manifestement qu'auparavant, et le Conseil national pour la réforme – qui relève de l'autorité du président et était autrefois un vecteur de changement – a également fait marche arrière pour se concentrer sur les relations publiques et la communication plus que sur le processus de réforme en lui-même. Désormais, la gestion quotidienne et la responsabilité des réformes sont confiées au Conseil des ministres, dirigé par le Premier Ministre actuel, Volodymyr Hroïsman. Ce dernier participe activement à l'extension des politiques de décentralisation et met la priorité sur la réforme de l'administration publique, une stratégie qui a attiré de généreuses aides européennes.

De manière générale, les acteurs occidentaux et les groupes civiques restent les principaux partisans des réformes en Ukraine. L'on constate des progrès dans les régions où l'Occident a exercé une pression et où l'assistance technique a été exploitée à bonne fin, notamment pour la réforme de l'administration publique, la décentralisation ou l'introduction d'un nouveau système de contrôle alimentaire qui permettra à l'Ukraine de s'aligner sur les normes de l'UE.

Après plusieurs mois de réticence, le président Porochenko a cédé aux exigences de création d'un tribunal spécial de lutte contre la corruption le 4 octobre. Toutefois, la Rada – avec le soutien du bloc Porochenko, du Front populaire et de plusieurs branches du Parti des régions – a adopté, le 3 octobre, certains amendements à un projet de réforme du système judiciaire, qui devraient limiter les délais des investigations préliminaires à six mois pour les graves affaires pénales. Si le président Porochenko ratifie le projet dans sa forme votée par le parlement, les investigations sur les crimes non résolus commis pendant la manifestation Euromaïdan pourraient être abandonnées. Le projet porterait également un sérieux coup aux enquêtes de lutte contre la corruption, qui prennent généralement plus d'un an avant d'aboutir.

L'UE envoie un double message ; accueillant favorablement les évolutions qui lui permettent d'approfondir ses relations avec Kiev, tout en adoptant un ton plus critique à son égard. L'approbation définitive par l'UE du programme de déplacements sans obligation de visa avec l'Ukraine le 11 juin a été jugée comme un succès. Au cours du premier mois, plus de 95 000 Ukrainiens ont voyagé vers l'UE sans besoin de visa. L'accord d'association entre l'UE et l'Ukraine, autre réussite pour Bruxelles et Kiev, est entré en vigueur le 1er septembre, après quoi les responsables européens ont durci leur discours. L'ambassadeur européen en Ukraine, Hugues Mingarelli, a tenu un discours franc – accusant la Rada d'entraver les réformes – et le président de la Commission européenne, Jean-Claude Juncker, a invité le président Porochenko « à renforcer la lutte contre la corruption ».

Les voisins occidentaux de l'Ukraine ont également réagi avec colère contre une nouvelle loi sur l'enseignement ratifiée par le président le 26 septembre. Cette loi définit l'ukrainien comme la langue d'enseignement dans les écoles à partir de la deuxième année de cours moyen. De nombreuses dispositions de la législation restent vagues, mais manifestement, c'est la langue russe qui est visée, l'unique langue maternelle d'environ 15 % des Ukrainiens. La Bulgarie, la Hongrie, la Moldavie et la Roumanie se sont toutes opposées à cette loi qui limite les membres de leurs ethnies à recevoir une éducation dans leur langue maternelle en Ukraine. En réaction, le président roumain a annulé un voyage prévu à Kiev, et le ministre des Affaires étrangères hongrois a déclaré que son pays « allait bloquer toutes les étapes au sein de l'Union européenne qui représenteraient un pas vers l'intégration de l'Ukraine dans l'Union ».

L'est ensanglanté

Le conflit survenu dans l'est de l'Ukraine a continué d'exercer une pression humaine, financière et politique sur l'ensemble du pays. Au cours des sept premiers mois de l'année, 59 civils ont été tués et 280 blessés dans la zone de conflit. Bien que la majorité des violations de cessez-le-feu ont été commises par les séparatistes russes, l'armée ukrainienne, toujours plus confiante et résiliente, a également mis à l'épreuve les premières lignes de la zone de conflit.

Les habitants d'Ukraine orientale font encore les frais du conflit. Plus de 6 millions de franchissements de la ligne de contact ont été enregistrés dans la zone de conflit depuis le début de l'année 2017 (contre 8,5 millions au total en 2016) en raison d'une nouvelle procédure de paiements sociaux introduite par le gouvernement ukrainien. L'Agence des Nations Unies pour les réfugiés (UNHCR) a estimé à 560 000 le nombre de personnes résidant dans des régions non contrôlées par le gouvernement – 400 000 cette année – n'ayant plus accès à leurs pensions publiques ukrainiennes à cause d'obstacles bureaucratiques.

Le conflit entraîne de plus larges conséquences, provoquant un ralentissement de la croissance économique et détournant l'attention des débats relatifs au manque de réforme dans le secteur de la sécurité. Les enquêtes sur la corruption et les suicides dans l'armée – 500 en trois ans – dépeignent un sombre tableau de la vie militaire. Les réformes ont également été retardées par les difficultés de collaboration entre les partisans du président et du Front populaire concernant la supervision et l'approvisionnement militaires.

Le seul bénéficiaire économique légitime du conflit est le secteur de la défense intérieure. La junte militaire contrôlée par l'État ukrainien, l'Ukroboronprom, a signalé une réalisation totale des commandes relatives à la défense et une augmentation de 25 % des exportations en 2016. Le Corsar, un système de missiles guidés antichars de nouvelle génération, a été mis en service à un coût relativement modeste.

En juillet, les séparatistes prorusses de l'est de l'Ukraine ont annoncé la formation d'un nouvel État appelé Malorossiya, ou la « Petite Russie ». La déclaration a été désavouée par le Kremlin, mais a contribué à la déstabilisation de la région. Les séparatistes ont pris le contrôle de 53 entreprises ukrainiennes, alors que le blocus par les groupes nationalistes dans la région contrôlée par l'Ukraine et le gel temporaire par le gouvernement des liaisons ferroviaires et routières pourraient diminuer le PIB ukrainien de 0,6 et 0,7 % respectivement. En avril, Kiev a coupé l'électricité à Louhansk après que la ville ait accumulé une dette de 431 millions de dollars (avec Donetsk).

Tandis que le conflit se poursuivait, M. Porochenko et son gouvernement ont entrepris plusieurs mesures accueillies favorablement par une grande partie de l'establishment ukrainien, mais critiquées en Russie et dans les régions d'Ukraine avec un fort taux d'utilisation de la langue russe. En avril, le président a publié une ordonnance imposant des sanctions sur un nouvel ensemble d'entreprises et particuliers russes, notamment des compagnies de Crimée enregistrées en Russie, ainsi que sur les hauts fonctionnaires ayant engagé des poursuites contre des citoyens ukrainiens pour motifs politiques en Russie. Controversées, les mesures visaient des sites Internet russes populaires, dont le plus important réseau social de Russie, VKontakte, et le moteur de recherche Yandex.

Le conflit avec la Russie figurait à l’ordre du jour des relations entre Kiev et Washington, bien qu’il a été difficile d'effacer l'impression que l'administration du président américain Trump ait effectivement relégué l'importance de l'Ukraine dans sa politique étrangère générale. Le Congrès américain a tenté de limiter les dérives et la confusion de l'exécutif, notamment par l'adoption quasi unanime de nouvelles sanctions antirusses en juillet. Malgré les délais anormalement longs dans la nomination de hauts fonctionnaires, l'administration Trump a choisi l'ancien ambassadeur auprès de l'OTAN, Kurt Volker, comme envoyé spécial pour le conflit en Ukraine. Le Secrétaire d'État Rex Tillerson a visité l'Ukraine en juillet, tandis que le Secrétaire de la Défense James Mattis se rendait à Kiev pour participer aux festivités de la Journée de l'indépendance en août. Selon les rapports, la Maison-Blanche serait en train de revoir ses dispositions d'aide militaire, mais les commentaires publics du conseiller à la sécurité nationale H. R. McMaster suggèrent la faible probabilité d'un important revirement de la politique américaine.

Des réformes économiques tardives

L'actualité concernant l'économie et les réformes économiques est contrastée. D'un côté, l'économie ukrainienne a continué à croître, même si la croissance se limitait à 2 % par an. Le blocus ferroviaire sur les territoires non contrôlés par l'État ainsi que les conditions météorologiques défavorables affectant le rendement des récoltes ont été jugés comme les principaux responsables de ces chiffres plus bas que prévu. L'agence de notation Moody's a rehaussé la note de l'Ukraine à la fin août, relevant les progrès réalisés sur les réformes structurelles, qui « s'ils sont soutenus, pourraient entraîner d'autres améliorations de la durabilité de la dette publique et extérieure de l'Ukraine ». Autre développement positif, l'Ukraine a refait son entrée sur les marchés internationaux de crédit en septembre, ayant levé 3 milliards d'euros-actions. Le succès de l'émission d'euros-actions devrait attiser les attentes envers une Ukraine capable de s'appuyer davantage sur les marchés de capitaux mondiaux et moins sur le soutien des institutions financières internationales, qui utilisent la conditionnalité pour convaincre l'État d'adopter des réformes douloureuses.

D'un autre côté, le rythme des réformes économiques est resté lent. À l'occasion d'une récente visite à Kiev, David Lipton, le Premier Directeur général adjoint du Fonds monétaire international (FMI), a alerté le public sur les risques que l'Ukraine fasse marche arrière sur ses réformes et mis en avant le manque de progrès dans la lutte contre la corruption comme une grave lacune. La plus récente tranche d'un milliard de dollars du FMI a été déboursée en avril, après de nombreux retards, et la prochaine, due pour l'été, n'a pas encore été approuvée. Les doutes sur la capacité du gouvernement ukrainien à soutenir le programme abondent. En outre, la Banque centrale ukrainienne ne dispose toujours d'aucun président depuis le retrait de Valeria Hontareva en avril.

Le FMI ainsi que la Banque mondiale ont exprimé leurs inquiétudes concernant l'approbation de la législation sur la réforme des pensions par la Rada, après l'adoption de plus d'un millier d'amendements. La réforme s'est heurtée aux critiques des hommes politiques populistes et à l'opposition législative, mais a finalement été reconnue par les principales factions politiques comme une nécessité pour débloquer la prochaine tranche du FMI. Reste à savoir si la législation satisfera les conditions du FMI. Les positions populistes et les tensions préélectorales au sein des fragiles coalitions du gouvernement, alliées à la nouvelle capacité d'emprunt sur les marchés internationaux, soulèvent d'autres inquiétudes quant à l'engagement de l'État envers les réformes et la discipline fiscale à l'horizon des élections de 2019.

En accord avec ce paysage économique général contrasté, les progrès du gouvernement concernant la privatisation sont restés incomplets au mieux. Les nombreuses allégations de pratiques de corruption commises par des personnes disposant d'importantes relations ont également entravé les progrès. Un grand nombre d'actifs potentiellement précieux et nécessitant une privatisation se trouvent majoritairement dans l'industrie de l'énergie et doivent être restructurés avant de pouvoir être proposés à la vente. Les efforts dans cette voie ont rencontré une forte opposition de la part d'intérêts puissants qui profitent depuis longtemps des pratiques de corruption dans le secteur.

Deux affaires illustrent la persistance d'anciennes pratiques commerciales. La restructuration de l'entreprise publique en situation de monopole Naftogaz a été compromise lorsque deux autres membres étrangers et indépendants de son Conseil de surveillance se sont retirés, condamnant l'État pour son incapacité à mener une réforme de la gouvernance d'entreprise. Les membres du Conseil sont entrés en conflit avec le gouvernement à propos de la réticence de Kiev à respecter ses engagements (entraînant notamment une nouvelle hausse des prix du gaz pour la population), de la résistance au sein de l'entreprise envers une dissociation et de l'idée plus globale que « l'augmentation de l'ingérence politique était devenue la norme ».

Dans la seconde affaire, la compagnie aérienne low-cost Ryanair a abandonné ses projets d'expansion en Ukraine, mettant en cause les groupes d'intérêts locaux. L'on rapporte que le gouvernement ukrainien est intervenu au nom d'un cercle de puissants oligarques propriétaires de la compagnie Ukrainian International Airlines (UIA), qui refusaient d'affronter la concurrence d'un rival étranger.

La polémique plane également sur les raisons qui ont empêché les anciens propriétaires de l'établissement ukrainien PrivatBank – les milliardaires Igor Kolomoïsky, également propriétaire d'UIA, et Hennadij Boholjubow – de respecter le délai de fin juin pour la restructuration d'un important portefeuille de prêts à des parties liées. Bien que le bureau du procureur général ait ouvert une enquête pénale à leur encontre, la banque pourrait avoir besoin d'un apport supplémentaire de 1,5 milliard de dollars pour rester à flot.

Refonte du système judiciaire

La réforme du système judiciaire a progressé, bien qu'elle soulève également la polémique. Un concours ouvert sans précédent a été organisé pour pourvoir les postes vacants à la Cour suprême. La compétition a été féroce : sur les quelque 1 400 candidats, seuls 120 ont accédé à l'étape finale de sélection et ont été nommés juges. Dans un autre cas inédit, des représentants de la société civile ont été autorisés à présenter des preuves au cours du processus de sélection et remettre en cause tout candidat à un poste au sein du Conseil pour l'intégrité publique. Cependant, les inquiétudes soulevées par le Conseil signalaient qu'un quart des nouveaux magistrats avaient déjà commis une infraction des droits de l'homme, rendu des jugements sur fond de motivations politiques ou ne pouvaient détailler leurs sources de revenus. L'ambassade américaine a publié sur Twitter : « D'importantes nominations à la Cour suprême sont à noter, mais les préoccupations subsistent quant à l'intégrité de nombreux candidats. »

La réforme de la Cour constitutionnelle a également connu des progrès. La nouvelle législation adoptée en août a instauré une sélection concurrentielle des magistrats de la Cour constitutionnelle et permis aux individus ainsi qu'aux entreprises de remettre en question la constitutionnalité des lois. Cependant, la législation a également été critiquée en raison des dispositions qui laissent la Cour vulnérable aux pressions politiques de la présidence et de la Rada.

Commerce et secteur bancaire

Plusieurs mesures positives ont été prises afin de réduire les contraintes administratives sur l'industrie, et ces dernières devraient également contribuer à la cruciale lutte contre la corruption. La nouvelle législation devrait aussi permettre de réduire la bureaucratie dans le secteur de la construction.

Importante étape en faveur d'une plus grande transparence, le gouvernement a accepté de partager les informations sur les véritables propriétaires des entités juridiques ukrainiennes avec le nouveau Registre mondial des propriétaires d'entreprise, établi en 2016 par des ONG du monde entier luttant contre la corruption telles que Transparency International et Global Witness.

En outre, nombre de nouvelles législations visent à l'harmonisation des pratiques commerciales ukrainiennes avec les réglementations de l'UE qui protègent les droits des actionnaires minoritaires, simplifient les procédures pour la restructuration des banques et fournissent aux établissements financiers de petite et moyenne taille de nouveaux outils de consolidation.

Atteindre l'efficacité énergétique

En juin, trois législations attendues de longue date et destinées à améliorer l'efficacité dans le secteur de l'énergie ont été adoptées, et un Fonds pour l'efficacité énergétique a été établi. Ces lois visent à la réduction de la consommation de gaz en Ukraine de 25 % en 15 ans. Elles permettent l'installation de compteurs dans tous les bâtiments reliés à des réseaux de chauffage externes ainsi que la certification de l'efficacité énergétique des bâtiments. Les bâtiments résidentiels comptent pour plus de la moitié de la consommation de gaz en Ukraine, et près de 60 % de l'énergie consommée est gaspillée, une perte annuelle d'environ trois milliards de dollars. L'UE a confirmé son soutien envers la réforme en offrant une contribution de 100 millions d'euros. Les coûts généraux estimé des mesures visant l'efficacité énergétique dans les foyers atteignent 57 milliards de dollars.

Soins de santé : deux pas en avant, un pas en arrière ?

D'ambitieux projets en faveur d'un remaniement complet du système de soins de santé ukrainien continuent d'enregistrer des progrès, mais se heurtent à l'opposition de la Rada. Le parlement ukrainien a adopté un projet initial de réforme du système de soins de santé en avril. Cependant, la législation connexe nécessaire à l'établissement du nouveau système national d'Ukraine et de nouvelles méthodes de paiement pour les soins de santé n'a toujours pas été approuvée. Le projet de loi définissant le modèle financier de ce nouveau système de santé a été adopté en première lecture au mois de juin, mais son développement a été ralenti par plus de 800 propositions et amendements ultérieurs déposés au parlement. Le phénomène atteste de l'opposition de nombre de parlementaires au changement d'un système de subventions publiques vers un système conférant plus d'autonomie aux institutions de soins de santé. Le vote du projet a été reporté à l'automne. De même, un projet de loi visant l'amendement du Code budgétaire – qui définit entre autres la répartition des responsabilités de dépense entre les niveaux de l'administration centrale et locale – a également été adopté en première lecture en juin, mais n'a pas réussi à rassembler suffisamment de voix pour la deuxième lecture. Les débats sur le sujet ont également été reportés.

En parallèle, le processus de décentralisation du système de soins progresse. Quinze des vingt-quatre régions d'Ukraine, ou oblasts, ainsi que la municipalité de Kiev ont déjà approuvé l'établissement de nouveaux districts hospitaliers, qui formeront la base des soins secondaires.

Décentralisation : le point de non-retour atteint ?

La réforme de la décentralisation, également destinée à augmenter considérablement les responsabilités et le pouvoir d'achat des nouvelles administrations locales, a continué de se développer rapidement. Les premières élections locales doivent se tenir au sein des districts autonomes nouvellement formés le 29 octobre. Avant la fin du mois d'août, 413 nouvelles communautés auront vu le jour par l'unification de villes et villages entre eux. En outre, 203 autres attendent la tenue des premières élections locales cet automne pour achever leur fusionnement. D'ici la fin de 2017, plus de 600 communautés sur les 1 500 prévues initialement auront terminé leur unification. Le ministère du Développement régional espère que ces communautés couvriront plus de 50 % du territoire rural ukrainien et constitueront un point symbolique de non-retour.

Selon le gouvernement central d'Ukraine, les avantages financiers de la réforme sont d'ores et déjà évidents. Le gouvernement a annoncé une contribution de 1,5 milliard d'hryvnias ukrainiennes (UAH), environ 58 millions de dollars, pour le développement des infrastructures des communautés unifiées ; de 3,5 milliards d'UAH (environ 136 millions de dollars) pour le Fonds public de développement régional ; et de 4 milliards d'UAH (environ 155 millions de dollars) pour le Fonds de développement socio-économique. En 2017, le Fonds public de développement régional a déjà soutenu 767 projets, pour une valeur de 3,4 milliards d'UAH (environ 132 millions de dollars), concernant notamment des travaux de réparation dans les écoles et les hôpitaux, l'aide sociale et les infrastructures sportives. Toutefois, le gouvernement regrette que les financements visant les nouvelles infrastructures n'aient toujours pas été entièrement utilisés, alors que plus de 14 milliards d'UAH (environ 543 millions de dollars) dormaient encore sur des comptes bancaires en août 2017.

La réforme visant la décentralisation restera un processus incomplet tant que la Rada ne parviendra pas à adopter les amendements constitutionnels nécessaires pour la soutenir. Le phénomène est dû à la réticence du parlement envers l'adoption d'un statut spécial pour la région de Donbass, qui fait également partie de l'ensemble de restructurations administratives. En ce sens, une réforme largement attendue est également prise en otage par le conflit de l'est et les combats politiques intérieurs de l'Ukraine.